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亚投行如何营造治理布局,正在从一家聚集南美洲的银行

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【编译/观察者网 徐蕾】

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本文研究了美国在其作为成员的地区开发银行中的操控程度及其原因,旨在以美国为例分析大国操控国际开发机构的手段和途径以及如何能够更好地保持多边开发机构的独立性。

“中国主导的亚洲基础设施投资银行,正在从一家聚焦亚洲的银行,转变成一家在结构上类似于世界银行的全球机构。”

这是位于北京金融街的亚投行总部大楼前的纪念石碑。新华社记者 李鑫摄

为什么有的多边援助机构在很大程度上沦为大国实现其利益的工具,而另一些机构则保持了较高的相对自主性?作者选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个地区援助机构,考察并解释美国对这些地区开发银行操控程度的差异及其原因,并以统计方法研究地区开发银行在选择受援方以及决定援助额度分配等重要决策上与美国政策偏好和利益的契合程度,从而对美国在四个地区开发银行中的操控进行程度排序。在此基础上,根据委托一代理、制度理论和政治联盟理,提出影响操控程度差异的四个解释因素,即地区开发机构所属地缘区域和业务范围与美国利益的攸关性、美国是否主导机构创立、机构的决策权力分散程度和行政官僚机构复杂程度以及美国在机构中是否有足够多的可靠盟友来建立获胜联盟。作者通过比较案例分析,逐一对理论假设进行检验。这一研究对建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定政策启发意义。

英国《金融时报》5月8日的报道这样评价道。报道称,亚投行将把其融资业务延伸至拉美和非洲,此前亚投行已经与这些地区领先的开发银行达成了协议。

历经两年多筹备的亚洲基础设施投资银行正式开业运营。面对亚洲基础设施融资的广阔“蓝海”,即将启航的亚投行未来如何把握航向?贷款第一站将停靠何处?何时招纳新会员?

一、引言

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记者采访亚投行新当选的首届理事会主席、中国财政部部长楼继伟,亚投行中国副理事、财政部副部长史耀斌,首任行长金立群,权威解读亚投行启航十大看点。

国际组织到底是相对独立的国际关系行为体,还是大国权力的延伸和实现大国利益的工具?这一问题是国际关系研究中长期而重要的争论之一。具体到国际发展援助领域,多边援助机构是否能够保持自主性、在援助发放中以受援方的发展和利益为标准或是服务于特定援助方的政策目标是学者们讨论的主要问题。虽然多边援助的根本原则之一就是援助决策和执行要避免受到任何捐资成员方的控制,而且已有大量研究也认为,通过国际开发银行发放的多边援助要比双边援助政治色彩少、更独立于大国利益,然而,一些国际开发机构,尤其是国际货币基金组织和世界银行,却持续受到来自学界和政策界的强烈批评,认为它们的援助发放和执行过程受到美国的操控,实际已经沦为美国的对外政策工具。事实上,无论是普遍性国际组织,还是多边援助机构,它们各自在成立背景、目的、功能、运营方式、成员构成等方面都有显着差异,很难一概而论所有的国际组织在相同意义或同等程度上为大国利益服务。更具理论和政策意义的问题应该是,为什么有的多边援助机构更多沦为大国实现其利益的工具,而另一些机构则保持了相对较高程度的自主性?

《金融时报》中文版截图

网络赌博十大平台,亚投行如何构建治理结构?

为回答这一问题,本文选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个多边国际援助机构进行分析,考察并解释美国对这些机构操控程度的差异及其原因。“操控”一词在本文的使用中兼有“操纵”和“控制”的含义,指美国通过使用操纵的手段达到控制银行重要决策结果的目的。操控程度将通过结果而非过程或手段来进行观察和判断,而对操控程度的解释将包括机制、过程和策略等。本文的研究发现可以概括为:在地缘和业务领域上与美国利益直接攸关的地区开发银行,很难保持其独立性。在外交资源一定的情况下,美国更有意愿运用更多资源来对这些银行进行操控。机构创始阶段是大国保证其将来对地区开发银行实行有效操控最为关键的时期。如果美国在多边开发机构创立过程中占据主导,则该机构在之后的运营中很难摆脱或降低美国的操控。机构制度对美国的操控程度也具有重要影响决策机构权力的分散性和行政官僚机构的复杂性和专业性,都可在一定程度上抵抗美国操控。在多边开发机构中是否有较为忠实的同盟国掌握相当份额的投票权,决定了美国建立获胜联盟的难易程度,从而影响到美国对银行的操控程度。美国操控程度在地区银行之间具有差异的深层和长期原因还涉及国家权力消长以及国际制度与规范的演进逻辑和嵌入程度等,对这些原因的探讨具有不可否定的重要性,也是未来研究应该关注的重点。但本文集中探讨影响大国操控意愿和能力的直接因素,意在对在多边开发机构中防范大国操控提供具有操作性的建议。地区开发银行在地区发展问题上扮演着日益重要的角色,而多边援助机构的独立性是其能否有效发挥作用的重要保障。中国积极倡导建立金砖国家开发银行、上海合作组织、开发银行、亚洲基础设施投资银行等次区域或跨地区开发银行,正是希望通过这些多边机构营造一个公平、合理的合作环境,帮助其他发展中国家共同应对发展进程中的挑战。本文的研究对如何建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定的政策启发意义。

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16日至18日,亚投行除了举行开业仪式,还有一项重要任务是分别举行理事会和董事会成立大会,构建完善亚投行的治理结构。楼继伟介绍,亚投行设立了理事会、董事会和管理层三层管理架构。其中,理事会为最高决策机构,由各创始成员国财长组成,并根据《亚投行协定》授予董事会和管理层一定权力。

二、文献回顾:美国操控与地区开发机构的独立性

《金融时报》英文版截图

董事会负责指导银行的总体业务,由12名董事组成,将分别来自9个域内成员选区和3个域外成员选区。中国作为第一大股东国,拥有单独选区。

强调多边机构具有独立性的研究成果,大多接受制度主义的基本假设和逻辑分析框架。国际组织虽由国家建立,但它们是国家间互动和妥协的产物。国际组织一旦得以建立,便拥有了相异于任何单个成员国的偏好和利益。尽管大国有操控地区开发银行的意图,但其他成员国和机构在自身不同的利益和偏好基础上,会对大国操控进行抵制,从而使得多边机构的政策输出不能反映任何单一的政策偏好,而是各种政策偏好的综合和妥协。在委托一代理分析框架下对多边开发机构的研究认为,多边援助机构作为捐资成员方的代理人,在专业技术、实地知识和项目运行等方面都具有其成员国无法比拟的优势,从而出现“代理人丢失”现象,即成员国对机构失去控制。尤其是在援助领域,因为援助本身的道义性质、政策目标的长期性和模糊性、委托人自身要通过多边援助机构来实现利益的宽泛性,作为委托人的成员国很难对多边援助机构的执行成果进行事后监控和惩罚,更是让作为委托人的大国失去对多边开发机构的控制,从而面临“代理人丢失”
问题。

据悉,亚投行5月与非洲开发银行签署了一份谅解备忘录,后者是该地区领先的多边开发银行。此前亚投行还与拉美多边贷款机构——美洲开发银行达成协议。

管理层则是由行长、副行长、首席运营官等组成的专业团队,负责亚投行日常运营的具体工作。目前,亚投行副行长等重要职位竞争激烈。金立群表示,尽管和印度、俄罗斯、韩国等大股东合作非常重要,亚投行也不会忽视与小股东合作的重要性,将确保由专业能力符合标准并对亚投行作出贡献的人担任这些高级职务。

官僚政治的研究视角从另一个角度支持了大国在地区开发银行中很难实现操控的观点。多边机构自身的官僚政治利益和特点,让大国意图很难贯彻到具体的决策过程中,而官僚政治的自我利益实现机制,则让官僚机构具有抗拒大国操纵的强烈动机。例如,罗兰·沃贝尔对世界银行和国际货币基金组织内不同类型项目所需要的银行工作人员人数、银行行政开销数额和该类型项目被批准的概率进行分析,发现这些多边机构的官僚无视任何成员国利益,而以扩大部门规模及其所负责的项目为政策目标和行为逻辑。遵循现实主义范式的研究者大都认为,多边机构多由大国创立,其出现和存在的理由便是能够服务于大国的利益。国际组织的游戏规则由大国制定、大国主导,制度与机构设置不但不是国际组织具有独立性的佐证,而是实现大国操纵的方式和途径。总之,多边机构不过是国家的衍生物,是实力强大的委托人的代理人而已。

亚投行副行长丹尼?亚历山大(Danny
Alexander)表示:“我们在3月份刚刚去过阿根廷,与美洲开发银行讨论如何开展合作的实际问题。”

千亿美元法定股本已认购多少?

一些对美国在地区开发银行内进行操控的实证研究,支持了国际组织是大国利益代理人的观察和判断。美国在世界银行和美洲开发银行都实现了较高程度的操控。例如,美国拥有美洲开发银行的主要投票权,反映了美国对银行的操控能力,其他成员很难在银行中成功推进有违美国意志的议程和决策。表面上看,发银行在政治上是中立的,然而美国总是能够或多或少地影响开发银行的贷款发放给一些特定国家。罗兰·斯特兰德对投票权和大国操纵之间的关系的实证分析发现,美国对美洲开发银行具有绝对的霸权掌控,美国通过30%
左右的投票权重达到了投票总影响力的70%
。而亚洲开发银行自成立起就一直广受垢病,
美国和日本被认为在亚洲开发银行内进行长期的主导和操控。

正规网赌软件app,他在接受采访时说:“合作伙伴的范围越来越广……我行可以投资于亚洲以外的项目。项目在我行放贷总额中的占比将一直相当小,重点将放在让亚洲受益的连通性上——通过增强亚洲与其他地区的连通性。”

亚投行正式开张了,原先承诺的1000亿美元法定股本是否都已被认购?

澳门网上正规赌场平台,日本在亚行中着重商业利益的实现,而美国在操控受援方选择和援助分配时更注重地缘战略考晕。日美操纵银行重大决策以实现自身国家利益,在很大程度上无视其他银行小股东的诉求,如加拿大、荷兰、丹麦、挪威和瑞典等国对人道主义和发展问题的关怀。对美洲开发银行和亚洲开发银行的研究虽然显示了美国较强的操控能力,但由于多边援助机构的情况各异,很难笼统地判断它们是否“沦为”了大国外交政策的工具。大国在不同的地区开发银行的影响和控制能力是否具有程度上的差异?如果有,进一步的问题是,大国对国际援助机构的操控手段为什么在有的地区银行中更为有效,而另外一些地区银行则较为成功地抵制了霸权国的操控?现有文献的一个重要缺陷是“选择偏差”研究大量集中于美国较大程度上操控决策的美洲和亚洲开发银行,而对美国同样作为成员的非洲开发银行和欧洲复兴开发银行很少涉及。下文对美国作为成员的所有四个地区开发银行进行分析,深人探讨美国操控程度的差异及其主要原因。

《金融时报》分析称,与非洲开发银行和美洲开发银行共同资助基础设施项目的意图,拓宽了已与亚投行建立合作伙伴关系的多边贷款机构名单。就非洲而言,亚投行已与世行旗下的国际金融公司共同资助埃及的一个项目。然而,与非洲开发银行达成的协议有望开启整个非洲大陆的机遇。

楼继伟说,1000亿美元法定股本并非都需要缴纳,分为实缴股本和待缴股本,其中实缴股本为200亿美元,待缴股本为800亿美元。域内外成员认缴股本在75:25范围内参照GDP比重进行分配,并尊重各国的认缴意愿。经理事会同意后,亚投行可增加法定股本及下调域内成员出资比例,但域内成员出资比例不得低于70%。

三、对地区开发银行操控的程度差异

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网赌app平台,史耀斌透露,目前,由于个别国家未足额认缴按其GDP占比分配的法定股本,亚投行总认缴股本为981.514亿美元,剩余18.486亿美元为未分配股本。

现有研究大都以对美国批评的强度和频率以及一些典型事件来判断地区开发银行中美国的操控程度。这些分析或许大致反映了现实情况,但将美国霸权操控程度作为待解释变量进行分析,我们需对其变化情况进行基于实证信息的系统分析,从而为进一步解释差异性提供更为可靠的依据。考察援助分配是否和在多大程度上反映了某一援助方的利益,一个常用的实证策略就是根据援助发放给了什么样的受援方及其得到的额度,来判断援助实际决策和某一国家的利益诉求之间的契合程度。

亚洲开发银行行长:“亚投行不是威胁”

每个创始成员国拥有多大投票权?

关于美国对地区开发银行的操控程度问题,我们也可以观察地区开发银行在受援方选择、援助发放金额大小等显性的决策结果与美国的政治、经济和军事利益之间的契合程度,从而在实证上判断美国在不同地区开发银行中的操控程度差异。由于“国家利益”不可直接观测,本文将采用美国的双边经济援助发放、军事援助发放、在联合国大会投票中跟从美国立场的程度、双边贸易关系作为反映美国的安全、政治和经济利益的代理变量。选择的控制变量是那些与美国特殊利益并无直接关联的其他援助动因的变量,如扶贫、发展、奖励积极发展的政府等双边援助和多边援助均认可的援助基本衡量标准。

到目前为止,亚投行资助的25个项目中,有18个项目涉及与其他机构联合放贷,包括世行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行以及伊斯兰开发银行。其余七个项目由亚投行独家资助。

那么多国家争相加入亚投行,其实最看重的就是投票权。

本文选取赫克曼样本选择模型进行检验。模型分为两个模型。第一步是“选择模型”,分析具备地区开发银行贷款资格的国家在特定年份成为银行受援国的概率及其影响因素。第二步是“结果模型”,分析当年的受援国得到银行援助量的差异及其原因。如果两个模型的残差项相关,即表1中参数在统计上不等于〇,就表明有样本选择的问题,也即是赫克曼模型控制了那些无法观察的、同时影响到“选择”和“结果”选择模型考察四个地区银行对特定成员援助发放“与否”反映了美国政策偏好的程度,而结果模型考察四个银行对受援方援助发放的“力度”大小,来测量其与美国的政治、经济、战略利益相关程度。

亚历山大表示,今年亚投行打算在去年放贷27亿美元、2016年放贷16亿美元的基础上,进一步增加贷款总额。他没有透露目标数字,但据悉,该行希望今年发放30亿至35亿美元的贷款。

楼继伟介绍,亚投行的总投票权由股份投票权、基本投票权以及创始成员享有的创始成员投票权组成。

表1报告了选择模型和结果模型中参数的估计结果。在受援方的选择是否体现了美国的国家利益这一问题上来看,选择模型反映了美国操控程度在四个银行中的显着差异。各开发银行模型的统计估计数值由于样本不同,无法就操控程度在数值上进行精确比较,只能基于统计显着与否对美国对银行的操控程度进行大致比较。

“亚投行在发展项目渠道方面没有任何问题。我们在不同行业有很多项目。我们的渠道将越来越充实,”亚历山大表示。

每个成员的股份投票权等于其持有的亚投行股份数;基本投票权占总投票权的12%,由全体成员平均分配;每个创始成员同时拥有600票创始成员投票权;基本投票权和创始成员投票权占总投票权的比重约为15%。

首先,较多接受美国经济和军事援助的成员更易成为美洲开发银行的受援方,这反映了银行在选择援助对象时较多考虑那些美国更为重视的国家。更多接受美国经济和军事援助的国家/地区在亚洲开发银行中也更易成为当年的受援方,但是其他条件一定的情况下,在国际事务上跟从美国立场的国家反而在成为银行受援方的决定中处于不利地位,这或许反映了银行其他成员对美国操控的一定抵制。在非洲开发银行中,受援方的选择与美国经援和军援的数量在统计上没有稳定关系,美国的重要贸易伙伴相对于与美国贸易关系不紧密的国家,更不容易成为非洲开发银行的受援方,这与美国的经济利益相悖;但是,在国际事务上跟从美国立场的国家得到了比其他国家更多成为银行受援方的机会,反映出对美国战略利益的一定妥协。欧洲复兴开发银行的情况比较特殊,美国给予的军援数量、美国重要贸易伙伴和联大投票一致性这三个相互关联的因素均具有统计显着性,但作用方向却相反。在其他条件一定时,得到的美国军援越多、越是美国的重要贸易伙伴,成为欧洲复兴开发银行受援方的概率却越小。

据印度《经济时报》5月3日报道,亚洲开发银行行长中尾武彦(Takehiko
Nakao)当天表示,亚投行不是亚洲开发银行的“威胁”,两家机构可以合作,以满足亚洲各地的巨大投资需求。

按照上述规则计算,中方认缴股本为297.804亿美元,占总认缴股本的30.34%,现阶段为亚投行第一大股东。中国投票权占总投票权的26.06%,也是现阶段投票权占比最高的国家。

谁有可靠的网赌网站,但是,结果也显示,与美国政治立场接近的国家得到银行在选择受援方方面更多的考虑,这一点需要仔细考量—数据显示,欧洲复兴开发银行的捐资大国在联大投票上与美国的立场非常接近,因此这一变量可以代替“与银行主要大国的国际政治立场接近”,却不一定反映的是美国的政治利益。当受援方确定后,下一个重要的决策就是关于援助在这些受援方之间的数量分配。相对于援助方选择这一决策结果,援助数量分配的模型估计结果反映的美国在各银行中进行成功操控的程度差异更为清晰。在非洲开发银行中,得到美国双边经济援助越多的国家,接受到的非开行援助在数量上越少。在亚洲开发银行,一旦成为受援方,援助金额数量多少的问题上明显反映出美国利益,表现为美国重要的贸易伙伴和与美国在国际事务立场上更接近的国家得到更多援助。在美洲开发银行,得到美国军援越多、与美国在国际事务上立场越接近的受援方,得到的援助越多。欧洲复兴开发银行援助金额的大小与美国没有明显的关系。

“亚投行对我们来说不是威胁,我们可以与亚投行合作,因为我们需要在亚洲加大投资。我们有一个庞大的系统,包括员工、资源,和权益等等。我们可以非常有效地与亚投行合作。”

史耀斌说,自2015年3月31日以来,尚无新的成员加入亚投行,所以没有触发股本及投票权的调整。“截至目前,包括中国在内的各意向创始成员的股本及投票权均未发生变化。以后,随着新成员的不断加入,中方和其他创始成员的股份和投票权比例均有可能被逐步稀释。”他说。

表1中参数P的估计值在统计上显着,且符号为负,表明模型的确存在样本选择问题—国家成为受援国和国家得到援助的数量并非同一决策过程,也并非出于相同的考量,而且那些没有观察到的因素,在增加一个国家成为援助国的概率的同时,却降低该国获得援助的数量,反之亦然。从选择模型和结果模型可以看出,美国在美洲开发银行实现了较高程度的霸权控制;在亚洲开发银行中,美国的霸权控制获得较大成功,但似乎也遭到了机构成员的一些抵制和反抗,呈现斗争和妥协相结合的特征,但总体上较忠实地反映了美国的利益;在非洲开发银行中,美国的霸权操控不能说完全失败,在援助方的选择方面仍然部分考虑了美国的利益和偏好,但这种妥协非常有限,美国不重视的国家或许更有可能成为受援方并获得更多的援助。相对于非洲开发银行,欧洲复兴开发银行独立于美国操控的程度显得更高。在援助数量分配上,决策结果几乎和美国的直接利益偏好没有关系,而在受援方选择上,决策甚至与美国的军事和政治利益相悖。

他还说,各国之间的贸易争端是一个需要“关注”的问题,大家应该“尽最大努力”保持贸易和投资方面的开放。

创始成员与普通成员权益有何不同?

基于统计显着与否,我们可以给美国对四个银行的操控程度进行大致赋值。根据四个代表美国利益的解释变量的参数回归结果,统计显着且估计值为正的项记为1,显着且为负的项记为-1,不显着的项记为〇。假定关于国家是否能够人选受援国的决策是国家的重要程度大于国家得到援助量的决策,因为前者是后一个决策的前提条件,而且援助额度的决策受到预算和银行运行状况和融资能力的影响。因此在加总的时候,赋予选择模型0.6的权重,赋予结果模型0.4的权重。美国操控程度的大体估计和比较如表2所示。

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根据《亚投行协定》,亚投行成立后将继续吸收新成员。

赋值具有主观性,表中的数值不能用以精确测量美国对银行操控程度的数值差异,主要目的是提供关于操控程度的直观比较。模型回归结果和大致赋值情况清晰地体现出美国对四个地区银行的操控程度大小关系的排序应为:美洲开发银行>亚洲开发银行>非洲开发银行欧洲复兴开发银行

《经济时报》截图

史耀斌强调,创始成员与新成员的区别主要有三点:

四、对地区开发银行受美国操控程度差异的理论解释

一批拉美国家加入亚投行

一是创始成员参与亚投行筹建过程,特别是《亚投行协定》的谈判和磋商,而新成员需接受上述经由理事会决定的加入条件,才能成为亚投行的成员;

为什么美国在四个地区开发银行中的操控在程度上会有如此显着不同?美国对美洲开发银行的操控非常明显,亚洲开发银行也较好反映了美国的利益和偏好;而在非洲开发银行,美国的意图没有得到很好的贯彻,虽然在某些时候反映了美国的偏好,但在另一些领域却与美国利益相悖,体现出一种霸权控制一组织抵抗的互动形态;而在欧洲复兴开发银行,援助发放几乎和美国利益无明显相关。本文此部分对上述差异行理论分析,并提出待检验的假设。

报道称,亚投行与美洲开发银行达成共同出资的协议之际,适逢一批拉美国家加入亚投行,跻身于该行27个新成员之列。尽管巴西是亚投行的57个创始成员国之一,但另外六个国家——阿根廷、智利、厄瓜多尔、玻利维亚、秘鲁和委内瑞拉——正在加入过程中。

二是每个创始成员均享有600票创始成员投票权,新成员则没有;

捐资成员方和地区开发银行之间的关系,可以被贴切地看作一种“委托一代理”关系—捐资成员方将部分援助资金委托给地区开发银行进行分配,同时也将关于援助分配对象和金额的决策权委托给银行,地区开发银行负责援助的发放、执行、效果评估等一系列具体事务。委托一代理模型被广泛运用于多边援助的政治经济学研究,尤其是分析国家选择以多边形式提供外援的动机以及多边外援机构在外援的分配决策中是否更有效等问题。在委托一代理模型的分析框架下,对美国在地区开发银行内的控制程度的研究,实际上可以看作是委托人对利益和偏好有别于自己的代理人的控制问题。委托人对代理人进行控制,无论是签订事前协议、进行过程监督,还是实行事后评估和奖惩机制,都要付出一定的成本。在资源稀缺的假定下,委托人对代理人的控制程度首先取决于代理人所代理事务对委托人的重要程度当委托人授权给代理人的事务关乎委托人的重大利益时,委托人更愿意承担较高的成本来保证代理人对其利益的忠实执行。而当所委托的事务仅涉及委托人较边缘的利益时,委托人则会更愿意向其他更重要的委托人倾斜资源,而容忍次要委托人拥有更大的自主权。在国家尤其是大国参与国际组织的主要动因是为了实现本国利益的前提假定下,美国对地区银行操控的程度首先取决于其对不同地区银行的重视程度,银行所在的地缘区域、业务对象和业务内容等都影响到其对美国利益的重要性。目前全球范围内规模较大的地区开发银行和次区域开发银行数量繁多,但美国真正投人资金并积极参与的只有本文提及的四个地区开发银行和北美开发银行,在这四个地区开发银行中,美国能够实现的利益在重要性上也各有不同。由此,本文得出关于解释美国在地区开发银行操控程度差异性的第一个假设:

亚历山大称,亚投行的业务在地理上日益多元化,应该使该行能够在较高风险的环境承担较大的项目组合。他介绍说,该行在印度(投资级借款人,investment
grade
borrower)有六个项目,形成一个强大的计划,可支持其在缅甸或塔吉克斯坦等风险较高国家的活动。

三是在理事提名董事并进行投票、董事任命副董事时,创始成员享有优先权,即每个创始成员均有权在其选区内永久担任或轮流担任董事或副董事。

假设1:在其他条件不变的情况下,地区开发银行所属的地缘区域和业务领域与美国越是利益攸关,美国在银行中的操控程度越高。

“我行资助的每个项目都必须走同样的过程,”亚历山大表示。“它必须是一个在经济上说得通的项目,在经济上必须可行,不能有白象。”

除此之外,新成员在参与亚投行治理、重大事项决策等方面与创始成员所享有的权利、责任和义务相同。

根据委托一代理的经典模型,委托人对代理人的限制和操纵,最为重要的步骤是在最初“合同订立”的阶段,由此委托一代理关系中又常被看作最后通牒博弈。委托人在博弈中先行,制定协议草案意在限制基于信息优势、技术专长和制度屏障的代理人优势。接着,代理人采取行动,面临两个非此即彼的选择,即要么全盘接受委托人制定的协议而建立“委托一代理关系”,要么不接受协议而终止此种关系的建立过程。从经典模型的设定中可以看出,代理关系成立之初是委托人保证对代理人进行充分控制的关键时刻委托人制定代理合同,并对委托一代理关系进行初始设计,是确保对代理人有效控制的最重要手段。当存在多个委托人时,委托一代理关系立之初的强势委托人主导关系设计,在“合同”中更充分地加人对代理人进行控制的条款,而在创建过程中无法影响制度设计或之后加人进来的委托人,则很难防止代理人偏离自己的利益偏好。地区开发银行的强大创始成员,往往能够在制定最初的章程时推动符合本国利益的议题。以股权和投票权为例,地区开发银行一直强调所在地区的属性,重视地区内成员,并对地区内成员投票权所应占据的最低比例进行了规定。一旦确定初始股权和投票权分配后,
地区开发银行各成员的股权和投票权的比例往往只在一定范围内波动,这意味着在地区开发银行的发展中,创始成员能够长期保持创建初期的优势。美国以非地区成员的身份在亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行实现了远远高于地区成员的高投票权,而这种优势形成于地区开发银行的创建时期。对比在非洲开发银行,美国经过反复的努力才获得了成员资格,施加同样的影响力需要耗费更多的资源。由此,本文提出解释美国在地区开发银行中控制程度差异解释的第二个假设:

报道称,亚投行与我国的“一带一路”倡议保持着适当关系。亚历山大表示,亚投行将资助与“一带一路”有关的项目,也会资助那些无关的项目。

亚投行是否向美国、日本等敞开大门?

假设2:在其他条件不变的情况下,美国为主导创始成员的地区开发银行,容易受到美国更高程度的操控。

“我行有热心于‘一带一路’的成员国,也有对‘一带一路’不感兴趣的成员国,”亚历山大表示。“我行资助这些国家的项目,无关乎往来情况,无关乎政治或其他什么方面。”

史耀斌表示,亚投行始终坚持以“开放、包容”的原则吸收新成员,成员资格向国际复兴开发银行和亚洲开发银行成员开放。但由于部分成员国仍在批准协定过程中,因此需待绝大部分创始成员批准协定后再共同商讨确定。“亚投行成立后,新成员的加入请求应提交给亚投行管理层,并由管理层根据董事会批准的新成员加入程序来办理相关申请。”他说。

作为代理人的国际组织,并非一个简单的行为体,而是由一系列机构、规则和制度所定义并保证其运转。规则和制度则既可以作为大国控制的手段和途径,又能够被运用为抵制霸权控制的屏障。机构、规则和制度设计及其改变不但反映了大国操控的企图,同时也渗透着其他委托人防止单个委托人对代理机构控制的种种努力。制度的创立可能出于大国操控的目的,但制度的运行未必能够总是实现其创立者预定的初始目的,也能经常被其他行为体用于反对和抵制制度创立者实现其预定目的。此外,制度创立后并非一成不变,制度可以改变、修正和不断创立,尤其是官僚机构具有很强的自我繁衍和扩张逻辑。因此,当我们将美国对地区银行的操控定义为对决策结果的控制时(与上文对操控程度的测量和比较相一致,制度设置虽与决策结果相关联,但两者并不等同。作为地区开发银行最核心的权力和行政机构,董事会权力的分散程度和行政机构项目审批的专业性或复杂程度,都有可能对大国操控进行有效抵制。首先,权力分散可以防止出现一票否决权拥有者或者实际上的一票否决权持有者,在这两种情况下,没有任何单一国家能够独自控制结果,推行完全根据自身偏好制定的政策。其次,权力分散意味着某成员国为了推行特定政策,需要面临更大的集体行动问题。因为权力分散的制度下,影响决策能力的行为体数量增大,要影响决策政策结果朝特定方向发展,需要更多的行为体参与,不可避免地具有更大的集体行动障碍,有效地阻止了机构决策被单一行为体所控制。除权力机构外,行政机构的官僚政治逻辑同样能够成为对抗成员国对机构进行控制的屏障。委托一代理理论和实证研究表明,官僚系统的复杂性和专业性让国际机构中的官僚机构具有了相对于成员国的信息优势,从而拥有更多的自主裁量权。比如,在开发银行中,援助项目在送交到董事会进行最终审批之前,都需要经历包括审委员会在内的行政机构的层层评分与审核。行政机构的专业化程度越高、审批程序越复杂的行政机构,能够更多地主导最终的决策结果,而较少地为某一个国家所操控。由此,本文提出第三个关于美国为何在不同地区开发银行操控制度不同的解释性假设:

从2016年至今,印度已经将亚投行承诺资金的四分之一收入囊中。在亚投行承诺用于亚洲基础设施建设的43亿美元资金中,超10亿美元将归印度所有。《金融时报》3月19日曾报道称:“虽然中印关系紧张,但印度依然从亚投行获益颇多。”

对于亚投行大门是否对美国和日本敞开,金立群表示,亚投行的大门是敞开的,并将继续敞开。在回答台湾将以何种方式加入亚投行的问题时,金立群强调将遵照《亚投行协定》“成员资格”一章的规定执行。

假设3:在其他条件不变的情况下,
地区开发银行决策权力越分散、官僚机构越复杂,
美国在银行中遭遇的制度抵抗越大、对银行的操控程度越低。

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亚投行运营中如何杜绝腐败?

简单的投票权计算不足以衡量权力的分配。政治是行为体互动的结果,投票行为之所以复杂,并非投票规则本身的复杂,难点在于投票者根据投票规则对投票进行引导和控制。政治家在国内政治中、国家在国际政治中都在寻求“获胜联盟”
拥有加总投票权 超过了现有规则的获胜门槛值的政治联盟。当然,
获胜联盟的构成会根据不同的议题和决议草案而动态变化,
当议题不同时,国家会进人或退出某个联盟,
从而改变获胜联盟的存在状态和组成情况。当对普遍的情况进行分析时,我们只能依赖对具有较高“忠诚度”的联盟成员进行分析,从而大致推知美国是否在地区银行中较为容易地建立起获胜联盟。美国的盟国比非盟国在总体上和长期上更具对美的忠诚度。具有军事联盟关系的国家可能在具体议题上和美国有所分歧,单从议题所涉及的利益,这些盟国未必会坚定地留在美国的投票联盟中。美国的军事盟国与美国在地区开发锒行之外拥有更为重要的关系,在高政治领域具有更高的利益相关性,而且美国可以通过其他更为重要的关系和组织完成补偿支付和进行惩罚,这些国家在权衡长期和全面利弊得失后,可能在显然不符合自身利益的议案中跟从美国投赞成票。因此,尽管军事盟国不一定在地区开发银行事务中与美国总是利益一致,但却是美国在银行中形成获胜联盟的基本依靠。忠实盟国的加总投票权越髙的地区开发银行,美国越有可能获得充分的支持,以使得相关项目的决策结果更加契合美国的利益。由此,我们提出解释美国在不同地区银行的操控程度差异的第四个理论假设:

《金融时报》截图

金立群表示,亚投行的核心价值观是“精干、廉洁和绿色”,对腐败零容忍。为此,亚投行会成立一个内审部门,直接向董事会进行汇报。

假设4:在其他条件不变的情况下,美国在地区开发银行中的忠实盟国拥有的加总投票权越接近投票规则所要求的获胜门槛,美国对银行事务的操纵程度越髙。

“当你真正做到的时候,怀疑就会消失”

金立群表示,亚投行将“毫不妥协”地确保监督机制的有效实施,“我们有信心向世界承诺,我们说到做到,我们能够实现把亚投行建成具有21世纪先进治理理念的多边金融机构的目标。”

本文提出的四个理论假设均是或然性假设,即利益攸关程度、主导创始过程、制度中权力分散和官僚系统的复杂特性以及建立获胜联盟的难易程度的变化所带来的是美国对机构操控程度增大或减小的概率变化。同时,第一个假设,
即关于利益攸关程度的假设, 是关于美国对机构操控意愿的假设,
而其他三个假设均是关于能力的假设。

虽然《金融时报》表示亚投行正在转变为一家结构上类似于世界银行的全球机构,但是在行长金立群眼中,亚投行仍然是与既有发展银行不同的新金融机构。

亚投行项目是否会使用人民币结算?

图1表达了解释变量之间的关系,利益的攸关性影响到美国是否主导银行创立,但其他国家对银行创立的主导意愿和能力以及与美国的互动等也影响到美国是否能够主导这一创立过程。美国是否主导银行创立影响到银行的制度设置,而其他成员对原有制度进行修正和创立新制度的努力等因素,也影响到了银行制度和机构。银行制度和获胜联盟之间相互影响—除了盟友忠诚度等因素外,制度影响到获胜联盟建立的难易程度,而获胜联盟建立的重要目标之一就是维持或改变现有制度。美国的操控是意愿和能力的结合,意愿和能力缺一不可,如果美国缺乏操控意愿,
即使具有较强的操控能力,美国在该机构中的操控程度也会表现得较低,反之亦然。

此前在接受《彭博市场杂志》(Bloomberg
Markets)的专访时,金立群被问到,亚投行与世行或亚行之间的主要区别是什么。

金立群说,作为一个多边开发机构,考虑到现行的国际金融系统,亚投行将使用英语作为工作语言、美元作为结算货币,但从国际市场融资时,亚投行也将筹集以美元、欧元、人民币和其他货币计价的资本,以便更好地为成员服务。他表示,亚投行发放的贷款将以美元计价。

五、美国操控地区开发银行:比较案例分析

他这样回答:“设立一家全新机构的最好理由在于它具有全新的特征,这家新的机构不应该是模仿既有机构的产物。所谓“发展银行”(development
bank),这一概念不应该是贾斯培·琼斯(Jasper
Johns)所创作的抽象的表现派艺术作品那样,越是看不懂,就越有魅力。这个世界需要一家与既有发展银行有所不同的新的金融机构,而且在建立这一具有新特征的金融机构的时候,我们不应该拒绝学习既有发展银行的经验。”

金立群还表示,亚投行将与世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行等机构合作,联手为项目提供融资。

上文提出了关于美国在地区开发银行操控程度差异的四个解释因素,即开发银行地缘和业务与美国利益的攸关程度、美国是否主导银行的创始、银行决策权力的分散性和行政机构的复杂性以及美国与其银行中可依靠的盟国投票权加总与获胜门槛的差距。在这一部分中,本文对四个地区开发银行进行比较案例分析,对理论假设进行检验。

据美国斯坦福大学校报《斯坦福日报》消息,亚投行行长金立群4日发表演讲,题为“两年后的亚投行”。

中国5000万美元援助资金如何使用?

银行地缘和业务与美国利益的攸关程度

他说:“在21世纪,我们需要一种新型的发展银行,以及21世纪的治理方式。”

亚投行的开业仪式上,中国作为亚投行倡议方承诺,除按期缴纳股本金外,将向亚投行即将设立的项目准备特别基金出资5000万美元,用于支持欠发达成员国开展基础设施项目准备。

对美国而言,地区开发银行只是美国实施其对外战略的诸多平台之一,它们对美国的战略重要性取决于其地缘和业务与美国利益的相关程度。美国国务院的预算计划文件显示,一个有发展前景且秩序稳定的美洲对美国至关重要。中美洲和南美洲一直被视为美国的后院,美国从未间断地对美洲地区提供各类双边援助。作为多边援助机构,
美洲开发银行可以从其他发达国家吸取更多的资金,
致力于基础设施建设、扶持中小农场主等周期长且内容烦琐的援助项目。这种类型的项目一般适合通过多边机构进行发放,以减少双边援助的压力。对于美国来说,美洲开发银行具有较高的战略重要性。

金立群介绍了亚投行的三大支柱:精干、廉洁、绿色。其目标是避免官僚主义,消除腐败,促进环境可持续发展。

为何要设立项目准备特别基金?金立群说,亚投行与现有国际多边开发机构的一处不同就是没有软贷款供给窗口。由于一些欠发达国家和地区在基础设施建设的能力建设、项目准备等方面需要帮助,项目准备特别基金将在这些方面提供支持。

在亚洲地区,美国重视与日本、韩国和菲律宾等盟国的合作关系。加强与盟友的亲密关系是美国在亚太地区的首要任务。美国愿意与日本一同向亚洲开发银行投人更多的资金,以提高美国和日本在亚洲开发银行的操纵能力。美国与盟友的协作降低了把援助分配给盟友国家的难度。同样,美国也希望更多发达国家加入到亚洲开发银行中来,为亚洲开发银行提供更多资金。

“必须赢得信誉。当你真正做到的时候,怀疑就会消失。”

金立群表示,亚投行感谢中国政府以及韩国政府为项目准备特别基金提供支持,这些资金将用于帮助欠发达国家进行项目运营、技术援助和人员培训。“亚投行将用好基金的每一分钱,确保欠发达国家从中受益,也相信未来亚投行会吸引到来自更多国家这方面的资金支持。”金立群说。

在非洲地区,美国更多强调的是具有人道主义色彩的援助,尤其是针对非洲战乱地区难民的援助。但是,非洲大部分国家基础设施匮乏、疾病肆虐,使得美国企业大都望而却步,美国的对外投资更愿意流向社会治安较好的地区,非洲并不是它们的首要选择。冷战后到九一一事件以前,非洲在地缘上对美国并不重要,全球反恐战争打响后,非洲对美国的地缘重要性有所上升,但即使从反恐战略利益的重要性来看,非洲也远不及南亚和中东对美重要。非洲开发银行对美国的地缘政治意义和战略重要性相对较低。

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未来如何处理好与现有多边金融机构关系?

在欧洲地区,乌克兰等中东欧国家是美国的援助重点目标,通过促进当地的投资和经济发展,来保证该地区更多地融入与欧洲的交往,避免受到俄罗斯过多的影响。从苏联到俄罗斯,欧洲其他国家对这个东方邻居的防范警惕之心从未消减。欧洲复兴开发银行创建的初衷便是保证中东欧国家市场经济的顺利转型,美国加入欧洲复兴开发银行也是为了制约俄罗斯的影响。在业务领域方面,欧洲复兴开发银行促进民主转型的任务逐渐减弱,促进中东欧地区经济发展的功能逐年增强,对美国的战略重要性更是进一步降低。

史耀斌说,在亚洲基础设施融资需求巨大的情况下,由于定位和业务重点不同,亚投行与世界银行、亚洲开发银行等现有多边开发银行是互补而非竞争关系。

随着银行目标和功能的转变,银行对欧盟国家的重要性远远大于与美国的利益攸关性,而这些盟国在银行中的利益与美国并无冲突,因此,
美国对欧洲复兴银行缺乏控制的意愿,
也没有必要将稀缺资源分配在对欧洲复兴银行操控的行动上。

“从历史经验看,包括亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行在内的区域性多边开发银行的设立,不仅没有削弱世界银行等已有多边开发银行的影响力,而是增强了多边开发性金融的整体力量,更有力地推动了全球经济的发展。”史耀斌表示,中国将一如既往地支持现有多边开发银行,并将推动亚投行与现有多边开发银行合作,相互补充,共同促进亚洲经济持续稳定发展。亚投行成立后,将通过联合融资、知识共享、人员交流等方式加强与现有多边开发银行的合作。

同时,从银行的业务量来看,四个地区开发银行也有着明显的差别。通过对援助数据库中地区开发银行近十年来主要业务相关数据进行分析,图2
显示了四个银行业务量的显着差异:美洲开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行的业务规模逐次降低。业务规模反映了地区开发银行为该地区的发展提供资源的能力。亚洲开发银行和美洲开发银行在所在地区能够发挥的影响力远远超过其他两个银行。很难判断是美国更愿意参与影响力大的地区开发银行,还是美国的参与为地区开发银行带来了更强的融资能力和业务规模。但是,可以确信的是,
参与亚洲开发银行和美洲开发银行的业务在区域内更为重要,
操控银行也能够为美国带来在该地区更多的资源与影响力。

亚投行与金砖开发银行、丝路基金是什么关系?

总之,美洲开发银行是美国对美洲整个援助系统的重要环节,亚洲开发银行是美国犒赏奖励盟国的重要机构,不论是地缘政治还是战略重要性,这两个地区开发银行对美国都具有重要意义。欧洲复兴开发银行的商业性质和业务量有限,使得其对美国的战略重要性较低,并且美国与该行的其他几个实力强大的欧洲成员在防范俄罗斯面利益倾向一致,美国不必过多担心该行的政策变动。非洲开发银行对于美国的战略重要性相对较低,无论从政治、安全还是经济意义上,非洲均不是美国的战略优先地区,而且非洲开发银行本身的业务影响力也非常有限,难以成为实现美国利益的重要潜在代理人。

亚投行、金砖国家新开发银行和丝路基金都是中国政府从国家战略全局出发共同推进的工作,三者间的关系备受关注。

主导地区开发银行的创建过程

史耀斌说,三者虽然都有政府出资,但机构性质不同,也不影响各自独立运作。同时,三者错位发展,各有侧重。

在四个地区银行中,美国参与了亚、美、欧三个地区开发银行的机构创建过程,美国加人非洲开发银行却是在银行成立数十年之后。在前三个银行中,美国主导了美洲和亚洲开发银行的初始制度建设,而在欧洲复兴开发银行的创始过程中,美国的主要目的不是设定便于自己日后长期操控的机制,而是努力将银行的主要责任转移至其欧洲盟国

亚投行和金砖国家新开发银行是多边开发机构,遵循多边程序和规则。亚投行侧重于亚洲地区的基础设施投资建设,金砖国家新开发银行则主要是为金砖国家及其他新兴和发展中经济体的基础设施和可持续发展项目动员资源。丝路基金主要是中国有关机构出资成立的中长期开发投资基金,服务于我国“一带一路”战略,其融资渠道、运营模式、管理方式等与多边开发机构也有较大的不同。

早在20世纪50 年代初, 拉丁美洲各国就已经试图创建一个地区开发银行,
美国起初对拉美国家的这一诉求没有足够的兴趣,
面对拉美地区反复表达的合作意愿,美国没有开展任何实质性活动。直到2〇世纪50
年代中后期, 拉美地区敌视美国的情绪日益高涨, 尤其在古巴革命爆发后,
美苏更加积极地试图将拉美国家置于己方阵营。为了稳住自己的后院,美国开始将拉美地区开发银行的相关事项提上议事日程,于1
959 年成立了拉美国家政府间委员会,
研究建设美洲开发银行的相关提议,并于该年年底公布施行相关决议,次年美洲开发银行便开始正式运作。

“考虑到全球巨大的基础设施融资需求,三者之间是互补合作关系,今后将通过加强合作,促进全球和亚洲基础设施建设和互联互通,为推动全球和区域发展共同努力。”史耀斌说。

美洲开发银行创建初期,美国实缴的股本资金曾一度达到银行可使用的原始资本的92%。在通知即缴的股本方面,直到20
世纪7 0 年代,
拉美地区各国才认缴了部份额其他成员在银行投票权方面有先天劣势,
在资金来源方面过度依赖美国,
拉美国家几乎已经放弃与美国对银行的主导进行抵制,
只希望能够像马歇尔计划的欧洲国家那样,
在银行职员的日常工作和项目磋商过程中对美洲开发银行施加影响。另外,美洲开发银行一开始就将总部设于华盛顿,这意味着银行的行政机构设置带有强烈的美国色彩。同时,美洲开发银行的章程明确规定股权最高的国家
的投票权必须要维持在3 0 %
以上。相比其他地区开发银行对投票权约定俗成的默契,美国在美洲开发银行的操控受到了章程的明确保障。可以说,在机构创建时期,也就是委托一代理“合同”
的初始订立之时,
通过对银行的创始发挥领导作用,美国为操控美洲开发银行设置了足够的正式保障。

新华社记者 韩洁 侯丽军

美国同样积极地参加了亚洲开发银行的发起和建立。二战结束后,日本曾多次提出构建亚洲地区多边援助机构的设想,希望借此改善其在东亚地区的形象,成为该地区有影响力和有作为的大国。20世纪60年代,随着日本经济迅速崛起和美国经济相对实力下降,美国开始回应日本分担东南亚地区责任的诉求,与日本共同主导建立一个亚洲地区的多边援助机构。1963年12
月,
第一届亚洲经济合作部长级会议决定为亚洲建立一个开发银行。美国在机构创建过程中处处显示主导地位,除在股权和投票权分配方面要足以确保美国在银行的影响力外,美国还在诸多重要方面设置了有利于操控银行的规定。例如,在创建谈判中,
美国坚决反对日本将亚洲开发银行总部设在东京的诉求,
因为美国不愿意日本过多地担任领导者的角色,
总部位于日本意味着亚行的大部分行政人员会是日本人,这会降低美国操控亚行的能力。美国成功地将总部设置在其忠实盟友菲律宾处。通过机构创建阶段的类似议题,美国在让日本承担了更多的责任与义务的同时,又大大降低了日本本应拥有的影响力,以便实现美曰共同主导的局面。尽管在亚洲开发银行创建初期日本是主要的筹备者和出资者,但是,亚行初期的关键性决议都是经美国同意后才能颁布。出现这种现象,一方面是因为美日特殊关系,另一方面,亚洲地区的众多成员尚未从二战的创伤中走出来,不能接受由日本主导建立一个地区性多边机构。美国利用这种心理,以缓和各成员内部历史矛盾的名义设置一系列初始安排,以保证其日后对银行的操控。

1989年东欧剧变后,中东欧经济改革的迫切性使得西方国家开始急切寻找一个解决资金筹措问题的有效渠道。美国当时没有意愿和能力来承担整个中东欧经济转型的资金问题,甚至连援助波兰都有困难。在这种状态下,各国携手通过多边机构的方式进行援助则显得十分必要。在筹建欧洲复兴开发银行的准备阶段,各方的利益诉求有明显的分歧,主要体现在欧洲复兴开发银行的主导权和成员范围问题上。美国强烈支持由欧洲共同体委员会主导建立欧洲复兴开发银行,因为中东欧成功进行经济改革后,短期内欧洲地区将是最大的受益者。美国认为应该由欧共体承担主要的责任,提供援助所需要的主要资金,负责建立并运营欧洲复兴开发银行。同时,美国不希望在欧洲出现一个有强大号召力的地区强国,反而希望借助欧洲一体化来平衡欧洲大陆的势力。此外,美国也对吸纳苏联为银行成员持保留态度,苏联则十分希望能够加人欧洲复兴开发银行并发挥足够的影响力。在反复的讨价还价和利益平衡后,美国、英国、意大利、联邦德国、日本股权相同,各占8.5%,没有明显的主导国,苏联作为地成员占6%
的股份。美国虽然参与了银行创立,
但却希望将欧洲复兴开发银行的主要责任与义务交给欧洲地区成员,并无意愿主导银行的创建,对于这一新机构并无强烈利益诉求,在创建过程中既不积极投人又经常让步妥协,也没有在银行制度设置中加人保障其操控的内容。

非洲开发银行始建于1964 年, 是20
世纪中叶非洲反殖民运动风起云涌时泛非运动的产物。当时许多刚刚宣布独立的非洲国家百废待兴,急切地需要一个针对该地区的借贷机构提供资金来保证初步的发展。为了避免受到地区外强国的支配,在创建初期的2
0 年内, 非洲开发银行拒绝非洲以外的国家成为其成员,
但结果是银行融资能力过低,
无法为非洲大陆的发展做出应有的贡献。迫于形势,1973年负责优惠性贷款的非洲开发基金开始接纳其他大洲国家的融资。直到1982年,美国才成为非洲开发银行优惠性贷款窗口的会员国。非洲开发基金拥有专属的董事会之后,该董事会50%的投票权仍属于非洲开发银行,发达国家在非洲开发基金投人的资金所占百分比远过其投票权百分比。美国没能在机构创建时期加人非洲开发银行,无法拥有机构创建时期的规则制定权。主导地区开发银行的机构创建是美国实现较高程度操控的重要条件。相比之后美国在非洲开发银行处处受阻且难以施加影响的困境,美国对其主导创立的美洲开发银行和亚洲开发银行的操控一直较为轻松有效。美国虽然参与了欧洲复兴开发银行的创立,但却没有主导创立过程和初始规则的制定,从一开始就基于其利益考虑而放弃对该行进行操控。

权力分散和官僚系统复杂程度

决策系统权力的分散和行政官僚系统的复杂性都有利于国际机构抵抗来自某一强大成员国的操控。权力的分散增加了集体行动的困难,而官僚系统的复杂性又可以使得作为代理人的官僚机构具有更高的单独裁量权,从而较为成功地推行自己而非委托人的意图。

1、权力机构

地区开发银行最核心的权力机构是理事会和董事会。理事会是地区开发银行的最高权力机构,理事一般由成员国的财政部长担任。理事会将相关的权力授权给董事会,由董事会代为投票,理事会的人数和成员的个数相同,董事会的人数则一般在12—23名之间波动,远远低于理事会人数。所以,一名董事可能代表多个成员进行投票。董事所持的投票权重取决于他所代表的成员国的投票权重总和。

根据四个地区开发银行的官方网页上提供的信息,图3
显示了董事会权力分散程度。欧洲复兴开发银行的董事会权力最为分散,其次是非洲开发银行,亚洲开发银行的权力较为集中,而美洲开发银行的董事会权力则高度集中,尤其是美国的投票权份额独大。具体而言,非洲开发银行与欧洲开发银行的董事会人数分别是20名和23名,亚洲开发银行和美洲开发银行的董事会人数分别是12名和14名。

非洲开发银行董事会成员人数较多,为20人,每名董事所持有的投票权重都在5%左右波动,是权力最为分散、最为平均的董事会。非洲开发银行地区成员的投票权重占总比例的60%,且分属于13个董事,尽管这些地区成员对非开行贡献的资金比例远远低于60%。这些地区成员往往是受援方,在涉及自身利益的援助项目的批准过程中,会着力于维护本国利益。对于美国而言,即便联合了所有非洲以外的成员共40%
的投票权,
也无法使议案获得通过。劝说非洲地区成员放弃本国利益、赞同美国的主张也很有难度。

欧洲复兴开发银行共23名董事分别代表了66个成员的利益,其中只9个成员不是欧洲国家。对于德国来说,中东欧地区基础设施的完善和经济的发展有利于德国在该地区的经济利益,而法国则既需要防范德国在欧洲复兴开发银行内过高的影响力,也需要实现本国在中东欧相区别于德国的利益。对于中东欧地区,欧洲地区成员在利益倾向方面有着明显的分歧。各成员实力相当,董事会的分散程度是成员之间相互较量结果的集中体现,这种权力分散的制度设置也增加了美国进行操控的难度。

美洲开发银行的情况则非常不同,它在宪章中规定股权最大的成员
的投票权不得低于3 0% ,
使得美洲开发银行的投票影响力相对集中,一旦美国成功获得另外几名具有较高投票权执行董事的支持,就很容易使符合美国利益的援助立项获得通过。亚洲开发银行的权力集中程度稍逊于美洲开发银行,但美国和日本的投票权也都达到了15%左右,12名董事的设置使得美国和日本再联合3名董事就可以左右相关项目的决策结果。美国和日本在亚洲地区有着长期的合作伙伴,这些合作伙伴包含了亚洲开发银行的大部分受援方。美国和日本通过亚洲开发银行能够长期为这些受援方提供援助项目,反过来,
这些亚洲受援方也会相应地更加支持美国和日本在亚洲开发银行乃至其他国际机构内的政策主张,由此形成一个正向的互相激励系统。

2、行政机构

就行政官僚机构来看,美洲开发银行总部设于华盛顿,高级行政官僚的国籍多为美国,在对议案的初审和复审阶段,不可避免地要考虑到美国的利益。并且,美洲开发银行自创建初期开始,官僚系统没有能够通过制定复杂的标准来扩充官僚机构对决策结果的影响力。与此同时,美洲开发银行的历任行长无一例外皆为美国人。美洲开发银行的行政官僚系统受到美国的高度控制。

亚洲开发银行总部位于菲律宾,来自菲律宾和日本国籍的行政职员所占比例最高,美国籍员工占国际雇员总人数的13
. 6% 左右。另外,
历届亚洲开发银行的行长和亚行财政部门负责人都来自日本。亚洲开发银行的官僚系统引用了绩效分配系统
等通用的评分标准, 并针对亚洲的具体情况,
对某些项目的打分标准进行了调整。在四个地区开发银行中,
亚洲开发银行最强调评分标准X才于是否发放援助的重要性,
在批准相关项目之前,
需要参考这些指标的得分。决定得分的评价体系是国际通用,
受到其他国际机构认可的。亚行的官僚机构通过调整评分标准而使符合亚行标准的项目更易于获得投票通过。

非洲开发银行总部设于突尼斯和科特迪瓦的阿比让,来自非洲国家的行政职员在管理层和专业岗位所占的比例接近80%,美国籍高级职员只占3.3
%,美国很难在审批环节就对其施加影响。非洲开发银行还明确规定行长必须出自非洲地区成员,美国国籍公民无法成为候选人。同时,与亚洲开发银行相似,非洲开发银行也引人国际通行的绩效指标即关键绩效指标来评判银行是否完成了既定目标。引入绩效评分体制后,即便成员并不一定会认同评分结果,亚洲和非洲开发银行的官僚机构可以充分利用自己在信息资源方面的优势,解释和强调这些规定的权威性和合理性。对评级系统的分数设定使得这两个开发银行得以避开成员的评价体系,提升符合亚行和非行偏好的项目的优先级,从行政机构方面看对美国操控具有了一定程度的抵抗。

欧洲复兴开发银行的总部设在伦敦,主要职员也大多为欧洲人,但在历史上银行行长均出自法国或德国。而且,欧洲复兴开发银行行政机构最为强大,推行投资和盈利的银行目标,弱化成员在援助方面的利益偏好。中东欧地区的发展现状使得欧洲复兴开发银行的援助色彩比其他地区开发银行少很多。银行官僚机构成功地降低了银行的政治性而增强了市场性,在盈利的市场操作方面相对于成员又具有技术和信息优势,因此银行的决策和运行的操控权主要集中在银行官僚手中,而较难为某一成员所操控来服务于一己的政治和战略利益。

从银行官僚机构的自主裁量权大小和防止大国渗透方面来看,美洲开发银行的整个官僚系统完全在美国操控之下,并且服务于美国的操控;亚洲开发银行的官僚系统具有较高的自主裁量权,但高于1
3 % 的美国雇员在一定程度上可以帮助美国的权力渗透进银行的官僚机构;
非洲开发银行和欧洲复兴开发银行的官僚机构具有较大的自主裁量权,美国在行政机构和人员上也缺乏对该银行的操控能力。

获胜联盟与可依赖盟国

从成员构成、捐资成员方和贷款成员方的权力分布以及哪些是美国可以依赖的建立获胜联盟的国家/地区等情况来看,四个地区开发银行的情况也有明显的差异在美洲开发银行中,投票权仅次于美国的是其忠实盟友加拿大,其他的捐资成员方多为美国的西方盟友,且它们对美洲利益的重视程度远低于美国,在银行中并不具有自己强烈的政策偏好。美国及其盟国在美洲开发银行董事会中投票权加总高达80.02%,而且在捐资和贷款两方均有持有相当份额投票权的盟国在两方面都有美国政策可依赖的支持者。同时,美洲开发银行决策的获胜门槛是“到会董事投票权的简单多数”。美国一国已经持有30.
0 1% 的投票权, 只需要在占有50 .0 1 % 董事会投票权的盟国那里争取到其中20
% 的投票权就能达到简单多数,
且不考虑美国还可以控制议程以保证支持美国的董事到会或让持反对意见的董事不能到会。美国忠实的盟国如英国、日本、韩国、加拿大等国主导的投票权加总已经超过10
%, 这对美国几乎没有任何悬念。董事投票权中份额较大的还有巴西和苏里南的1
1 .3 7% 和包括美国忠实盟友以色列在内的投票组董事投票权5.03% ,
这些投票权是美国虽不能完全保证,
但通过政策手段较为容易得到的份额。总体上看,
美国在美洲开发银行非常容易形成获胜联盟。

在亚洲开发银行中,日本作为美国的盟国持有最大投票权,亚行总部所在的菲律宾也是美国坚定的追随者。这些忠实盟友使得美国更容易推动符合美国利益的援助项目。总体上看,美国及其盟国持有的董事会投票权占73
.62 % , 其中主要是捐资方盟国的投票权, 占6 5 . 1 5 % ,
而作为贷款方一方中的盟国其投票权只有8 . 47% ,
与美洲开发银行中美国在捐资方和贷款方左右逢源的情况形成对比,
美国在亚行中缺少来自贷款成员的支持,
获胜联盟主要在捐资成员中产生。在亚洲开发银行的诸多成员中,
日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾与美国长期保持了亲密的合作关系,其中,
美日同盟是美国亚洲战略的基石。美国的投票权为1 2 . 75%,日本为1 2 . 84%,
韩国和中国台北占主导的董事投票权8 . 3 7 % ,
美国可以基本保证的投票权总和约为34%
。亚洲开发银行决策的获胜门槛是“到会董事投票权的简单多数”,美国只需要再得到超过16%的投票权,
即可建立获胜联盟。澳大利亚所在的投票团占有9 . 06 %
的董事会投票权,这个投票团包括1 1 个成员, 其中多为袖珍国家,
美国的盟国包括忠实盟国占据多数。此外, 美国的欧洲盟国掌握22 %
的董事投票权,
尽管这些欧洲盟国在近年来随着对亚洲兴趣的增加而对美政策的独立倾向增强,
但这些投票权是美国较为容易争取的。美国在亚洲开发银行中要建立起超过“到会董事投票权的简单多数”的获胜联盟较为容易。

非洲开发银行成员众多,达70余个。美国及其盟国在非洲开发银行董事会中共持有69.96%的投票权,其中捐资盟国占40.3%
,而贷款盟国占29.66%
。由于非洲是对外援助的主要接受地区,该行的所有捐资成员方都是美国的盟国。非洲开发银行设置了较高的获胜门槛,需要到会董事投票权的66%,部分重要议案需达到总投票权的70%。尽管从数字上看,美国及其盟国拥有69.96%的投票权,
超过了一般议案的获胜门槛,也接近重要议案的获胜门槛,但是,
仔细分析非洲开发银行中美国获胜联盟的潜在组成者,情况并不乐观。总体看,共有5
3 个非洲地区成员的投票权高达60% 左右,且其中相当一部分国家是贷款国,
这60 %
的投票权美国能够争取到的有限s尼日利亚作为具有领导非洲雄心的地区大国,
在银行事务上一直提防美国控制非开行, 其占据主导的9.3 6%
投票权是美国难以获得的。美国在银行中的非盟国贷款成员方投票权达到30.04%,
这部分投票权也是美国难以争取的。另外,
由于对非洲欠发达国家的援助带有更多的人道主义色彩,
美国如果在非洲开发银行中推行的议案明显违反帮助地区发展而强行推进国家利益,也难以得到那些在国际关系中极为强调价值和德优越性的欧洲盟国们的支持。总体来看,美国在非洲开发银行建立获胜联盟的难度较大。

从美国及其同盟所持董事会投票权来看,在欧洲复兴开发银行中的份额是四个银行中最高的,高达9
5 . 67 % , 而银行决策的获胜门槛却设置得很低,
为“到会董事投票权的简单多数”。按照本文的假设,
美国在欧洲复兴开发银行本应该最容易建立获胜联盟,
因此欧洲复兴开发银行作为案例,
在此部分似乎是一个异常个案,与假设不符合一-美国在银行中同盟国数量和投票权比例均非常高,但却没有观察到美国对银行的控制程度高。但仔细分析这个案例,不难发现,
欧洲复兴开发银行是一个同盟国内部的银行,
美国的同盟国同时也大都互为同盟国。因此,
在考察美国在欧洲复兴开发银行的获胜联盟问题时, 盟国因素失去解释能力,
而要考察盟国网络内部的关系。欧洲复兴开发银行的实际主导国是德国和法国,当美国的政策偏好与它们一致时,获胜联盟显得非常容易,但是,如果美国与德法的政策倾向不一致时,由于这些国家既是美国的盟国又是德法的盟国,美国是否能够获得足够多的成员支持就是问题。同时,欧洲复兴开发银行的成员多为欧盟成员,对于这些国家来说,欧盟的团结可能重于作为美国盟友的忠诚。由于欧洲复兴开发银行的决策是同盟国之间的利益斗争与妥协,是否为美国忠实盟国失去其判断获胜联盟建立难易程度的价值,假设4不适用于欧洲复兴开发银行这一案例,因为自变量缺乏足够变化而失去判断意义。

本文在案例比较分析的基础上,对四个理论假设进行检验。表4概括了检验的结果,除了欧洲复兴开发银行在关于美国建立获胜联盟能力与对银行进行操控程度的关系检验上缺乏足够的信息而成为一不适用案例外,分析结构基本符合四个理论设。

六、结论

本文研究了美国在其作为成员的地区开发银行中的操控程度及其原因,旨在以美国为例分析大国操控国际开发机构的手段和途径以及如何能够更好地保持多边开发机构的独立性。本文通过统计分析对美国对地区开发银行的操控程度进行测量和排序,在确定因变量大致取值后,对因变量—美国操控高低程度进行原因分析,并且以比较案例研究对假设进行检验。

本文得出了四个关于大国操控与地区开发机构独立性的启示。与大国外交和地缘战略密切联系的地区开发银行较难摆脱大国的控制,因为大国会投入更多的资源和不惜更大的成本以操控该机构;机构创始阶段是抵御大国操控最为脆弱的时期,这一时期的初始制度和架构设置中如果渗透了大国操控的企图,将会对机构的独立性造成长久的伤害;机构一旦创立也会进行制度的自我创立和修正,机构可能相对于成员国逐渐发展出信息优势以提髙其单独裁量权,再加上决策权力具有分散性以及大国进行操控要克服的集体行动问题,从而降低大国操控程度;最后,大国是否能够通过各种手段获得足够的政策追随者
, 建立其超越决策获胜门槛的获胜联盟,是大国操控多边机构能力的重要方面。

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